W związku z wprowadzonymi w Polsce ograniczeniami, nakazami i zakazami związanymi z epidemią koronawirusa, czyli wirusa SARS-CoV-2, wywołującego chorobę COVID-19, wiele osób, zwłaszcza przedsiębiorców zastanawia się, czy istnieje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Dla wielu przedsiębiorców pomoc zaoferowana przez ustawodawcę w ramach tzw. tarczy antykryzysowej stanowi jedynie kroplę w morzu potrzeb. Poprosiliśmy o wypowiedzenie się w tej kwestii, radcę prawnego Leszka Kamińskiego.

Minister zdrowia oraz Rada Ministrów wprowadzili liczne ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a w niektórych wypadkach zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Do najważniejszych ograniczeń, które obowiązują w związku ze stanem epidemii, należą zakaz zgromadzeń, zakaz przemieszczania się, ograniczenie w prowadzeniu wybranych działalności, ograniczenia liczby klientów w sklepach i punktach handlowych, ograniczenia w wywozie lub sprzedaży poza Polską wybranych produktów oraz możliwość zakazu sprzedaży lub zakazu wywozu tych produktów poza Polskę, zakaz handlu w galeriach handlowych (z pewnymi wyjątkami). Poszczególne ograniczenia lub zakazy zostały wprowadzone w drodze kilku rozporządzeń ministra zdrowia i Rady Ministrów w okresie od 13 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r.

Powyższe rozporządzenia zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 46 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że w rozporządzeniu o ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czy czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Zgodnie natomiast z art. 46b w rozporządzeniu Rada Ministrów może ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, czy nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Ustawa ta nie normuje natomiast kwestii odszkodowań dla osób, których powyższe ograniczenia i zakazy dotknęły.

W związku z powyższym w przestrzeni publicznej wywiązała się dyskusja na temat, czy w Polsce należy wprowadzić jeden z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, czyli stan klęski żywiołowej. Część opinii publicznej uważa, że już mamy do czynienia ze stanem klęski żywiołowej, a brak jego wprowadzenia stanowi zaniechanie rządu. Pokłosiem wprowadzenia stanu klęski żywiołowej byłaby m.in. możliwość ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa przez osoby poszkodowane wprowadzeniem tego stanu. Podstawy zakres i tryb dochodzenia odszkodowań normuje ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Zgodnie z art. 2 tej ustawy każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie. Odszkodowanie obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała, a zatem tylko naprawienie szkody rzeczywiście poniesionej, z wyłączeniem korzyści, jakie dana osoba mogłaby osiągnąć, gdyby stan nadzwyczajny nie został wprowadzony. Do odszkodowania na podstawie tej ustawy miałby zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 415–420(2).

Odszkodowanie zostałoby przyznane na pisemny wniosek poszkodowanego, złożony do właściwego wojewody. Na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, wojewoda zobowiązany byłby do wydania decyzji w sprawie odszkodowania niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Odszkodowanie musiałoby zostać wypłacone w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji poszkodowanemu. Na podstawie art. 6 poszkodowany niezadowolony z decyzji w sprawie odszkodowania, mógłby wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Jak widać, dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej byłoby ułatwione i szybsze, choć samo odszkodowanie byłoby niepełne. Dlatego w przestrzeni publicznej pojawiło się stwierdzenie, że rządzący nie mogą sobie pozwolić na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, gdyż obowiązek wypłacenia poszkodowanym odszkodowań zrujnowałby finanse państwa.

Czy zatem poszkodowani ograniczeniami i zakazami zastosowanymi w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii zostali pozbawieni możliwości dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa? Czy zdani są tylko na ograniczoną pomoc, którą przewiduje tzw. tarcza antykryzysowa?

Okazuje się, że istnieje możliwość dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa, choć nie na podstawie wspomnianej ustawy o wyrównaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego.

Podstawą prawną są przepisy Kodeksu cywilnego oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Rozwinięcie i konkretyzację konstytucyjnej zasady odpowiedzialności za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej stanowią przepisy art. 417–417(1) Kodeksu cywilnego.

Pierwszy z nich określa ogólny delikt władzy publicznej. Natomiast art. 417(1) odnosi się do konkretnych aktów z obszaru wykonywania władzy publicznej, takich jak akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe i ostateczne decyzje administracyjne. W tym drugim przypadku z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych wynikających z bezprawnego wydania lub zaniechania ich wydania, wiążą się dodatkowe przesłanki, które muszą zostać spełnione. Przepisy art. 417–417(1) kodeksu cywilnego stanowią samodzielną podstawę odpowiedzialności deliktowej podmiotów władzy publicznej.

Zgodnie z art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Podstawową zasadą odpowiedzialności Skarbu Państwa jest w tym przypadku zasada niezgodności z prawem. Przesłankami odpowiedzialności w świetle powołanego przepisu są szkoda, niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej oraz istnienie adekwatnego związku przyczynowego między działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy a powstaniem szkody. Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność za normalne następstwa swoich działań i zaniechań. Kompensacja szkody jest natomiast pełna, a więc obejmuje poniesione straty oraz utracone korzyści. Co istotne, odpowiedzialność Państwa za działania w sferze imperium nie jest oparta na zasadzie winy, a zatem z odpowiedzialności powstającej na podstawie tego przepisu nie można zwolnić się, wykazując jej brak.

Natomiast art. 417(1) § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli zaś szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia, co do zasady, można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (art. 417(1) § 2). Zgodnie natomiast z § 4, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

Powyższa norma prawna jest regulacją szczególną w stosunku do generalnych zasad odpowiedzialności państwa i jednostek samorządu terytorialnego zawartych w art. 417 Kodeksu cywilnego i reguluje szczególne warunki odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem wydanie albo zaniechanie wydania orzeczenia, decyzji administracyjnej lub aktu prawnego. Przesłanki uzyskania odszkodowania na tej podstawie są takie same, jak w przypadku art. 417 Kodeksu cywilnego, jednak przesłanka niezgodności z prawem ma charakter kwalifikowany, bowiem sąd orzekający o odszkodowaniu nie może samodzielnie stwierdzić niezgodności działania lub zaniechania organu państwa z prawem.

Przyznanie odszkodowania uzależnione jest od stwierdzenia bezprawności orzeczenia, decyzji administracyjnej lub aktu prawnego, którego wydanie lub zastosowanie było źródłem szkody, w innym postępowaniu. Wyjątkiem od wymogu uzyskania orzeczenia stwierdzającego bezprawność w innym postępowaniu jest postępowanie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, w którym sąd jest uprawniony do samodzielnego zbadania przesłanki niezgodności z prawem.

W związku z powyższym należy rozważyć kwestię, czy wprowadzone przez państwo polskie ograniczenia, nakazy i zakazy mają należytą podstawę prawną? Art. 228 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.

Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Na potrzeby niniejszego opracowania zajmiemy się tylko stanem klęski żywiołowej.

Art. 232 Konstytucji stanowi, że w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie natomiast z art. 233 Konstytucji, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa takie jak wolność działalności gospodarczej, wolność osobista, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do strajku, prawo własności, wolność pracy, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz prawo do wypoczynku.

Obecnie materia stanu klęski żywiołowej uregulowana jest w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. W punkcie drugim zdefiniowano natomiast pojęcie katastrofy naturalnej, przez którą rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, m.in. występowanie chorób zakaźnych ludzi. Art. 21 ustawy zawiera natomiast katalog ograniczeń, które można zastosować w stanie klęski żywiołowej. Są to w szczególności ograniczenia polegające na zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców, nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, obowiązku poddania się kwarantannie, nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się.

Większość z powyższych ograniczeń obecnie obowiązuje pomimo tego, że stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony. W związku z powyższym pojawiło się zapatrywanie, zgodnie z którym stan nadzwyczajny faktycznie zaistniał, natomiast niewprowadzenie tego stanu przez Radę Ministrów stanowi zaniechanie.

Bez wątpienia państwo przestało normalnie funkcjonować, co dostrzegają chyba wszyscy. Rząd wprowadza ograniczenia wolności i swobód obywatelskich, jednak czyni to rozporządzeniami. Tymczasem, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższego wynika, że Konstytucja nie dopuszcza możliwości wprowadzenia ograniczeń wolności i praw obywateli w drodze rozporządzenia. Należy pamiętać, że system prawny w Polsce ma charakter hierarchiczny. Najistotniejszym aktem prawnym jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, następne pozycje zajmują, według kolejności, umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Kontrola konstytucyjności prawa polega na badaniu zgodności norm prawnych z normami prawnymi wyższego rzędu w celu stwierdzenia ich zgodności albo niezgodności.

Na powyższe uwagę zwrócił Rzecznik Praw Obywatelskich, który stwierdził, że nawet w stanach nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji, zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw musi wynikać z ustawy, a nie rozporządzeń. Mimo przesłanek, o których mowa w art. 230 Konstytucji, w zakresie zwalczania choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 nie zdecydowano się dotychczas na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego.

Pojawia się jednak zagadnienie, czy w przypadku stwierdzenia wystąpienia podstaw wprowadzenia stanu klęski żywiołowej Rada Ministrów jest obowiązania taki stan wprowadzić? Powołany art. 232 Konstytucji stanowi przecież, że Rada Ministrów może wprowadzić stan klęski żywiołowej. Czy zatem może, czy ma taki obowiązek? W doktrynie prawa dominuje pogląd, zgodnie którym Rada Ministrów samodzielnie ocenia przesłanki uzasadniające wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, jednak stwierdzenie, że przesłanki określone w art. 232 Konstytucji RP są spełnione, obliguje Radę Ministrów do wprowadzenia tego stanu.

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego niewątpliwie pozwoliłoby na szybkie i uproszczone uzyskiwanie odszkodowań, w szczególności przez przedsiębiorców. Jednak mimo niewprowadzenia tego stanu osoby poszkodowane nie są zupełnie pozbawione możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Dochodzenie roszczeń z tytułu szkód poniesionych w wyniku ograniczeń praw i swobód obywatelskich, w tym swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jest możliwe i prawnie dopuszczalne na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Jak wynika z powyższego, niezależnie od wprowadzenia stanu nadzwyczajnego możliwe jest dochodzenie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu niezgodnych z prawem decyzji władczych, jak również za szkody wywołane przez regulacje niezgodne z Konstytucją lub ustawami wprowadzone w związku ze specjalnymi przepisami ustanowionymi na czas epidemii. Teoretycznie także za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, jednak ta podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa może budzić spory interpretacyjne. Wybór odpowiedniego roszczenia, jak również skuteczność powództwa zależeć będzie od konkretnego przypadku.

Tekst: Karina Powała,

źródło: Gazeta Wodzisławska